关于印发《南京市“十三五”老龄事业发展规划》的通知
2019-12-26宁老龄办〔2017〕36号
各区发改局、民政局、老龄办：
为积极应对人口老龄化，进一步推动老龄事业发展，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，结合南京老龄工作实际，编制了《南京市“十三五”老龄事业发展规划》，现印发你们，请结合实际认真贯彻落实。
附件：南京市“十三五”老龄事业发展规划
南京市发展和改革委员会
南京市民政局
南京市老龄工作委员会办公室
2017年2月6日
南京市“十三五”老龄事业发展规划
为积极应对经济新常态和人口老龄化快速发展形势，建立与南京市人口老龄化进程相适应、经济社会发展水平相协调的老龄事业，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号）、《江苏省养老服务条例》、《江苏省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）、《南京市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（宁政发〔2014〕216号）和《南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。
一、规划背景
（一）“十二五”期间的主要成就与主要问题
“十二五”时期，南京市老龄事业快速发展。养老保障、医疗保障与服务保障制度进一步完善。形成与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、可持续发展的社会养老服务体系。让老年人共享经济社会发展成果，为“十三五”时期全面加快推进老龄事业发展奠定了良好基础。
截止2015年底，南京市养老保障水平进一步提高，企业退休职工月平均养老金达到2659元，比“十一五”期末增长了55.6%。城乡居民养老保险基础养老金最低标准达到每人每月310元。符合“低保”、“三无”、“五保”条件的老年人，纳入相应的救助和供养制度。城乡计划生育家庭养老保障支持政策得到较好的落实。城乡老年人全部纳入了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和大病救助保障制度，全市城镇职工医保、城镇居民医保、新农合医疗制度规定范围内住院费用报销比例分别达到85.02%、75.01%和78.11%。全市养老服务体系快速发展，各类养老床位数达到55828张（含社区养老床位），养老机构床位比“十一五”期末增加了18410张，社区居家养老服务中心城市实现全覆盖，农村覆盖率达到96.8%，养老服务管理更加规范。养老服务、老年保健、老年辅具产品、老年旅游等老龄产业快速发展。老年文化、教育、体育事业稳步发展。老年人合法权益维护工作得到加强。80岁及以上高龄老人尊老金制度全部兑现，落实了老年人各项优待服务政策，为老年人乘坐城市公共汽车和轨道交通，进入政府投资主办的公园、公益性文化设施、旅游景点、公共体育健身场所提供免费或优惠服务。定期为老年人做健康检查，全市共有89.47万65岁及以上老年人建立电子健康档案。敬老、爱老、助老的社会氛围更加浓厚，广大老年人在参与经济社会发展中发挥了不可或缺的作用。
虽然“十二五”期间南京市老龄事业发展取得了显著成绩，但仍然存在诸多问题。主要表现在：城乡居民养老保险基础养老金较低。养老机构床位“入住率低”与“一床难求”同时并存。部分养老服务设施建设滞后。城镇新建居住小区人均不低于0.2平方米配套养老服务设施建设标准执行不到位问题仍然存在。农村社区公共服务设施、养老机构和养老服务组织发育不足。缺乏成功可复制、推广的农村社区互助养老院运营模式。居家养老服务网络基础性作用发挥不够充分。医养结合体制机制不健全，基本养老、基本医疗接续不畅。仍存在一定数量的低收入、失能老年人尤其是农村老年人面临照料、护理困难。养老服务水平较低，服务人才匮乏，现有养老服务队伍存在年龄偏大、学历偏低、专业技术能力偏弱等问题。养老服务质量监管评估体系不完善，消防安全、食品安全等综合责任风险大。老龄事业财政投入稳定增长机制有待进一步完善。养老产业规模小、链条短。尚未形成大、中、小企业协同发展，上中下游有机衔接并具有相当产业规模的养老产业链。这些问题有待“十三五”时期解决。
（二）“十三五”时期面临的形势与机遇
“十三五”时期，伴随经济进入新常态，南京市人口老龄化形势日益严峻。2015年底南京市60岁及以上户籍老年人口达到130.94万人，占户籍总人口的20.08%。预计到2020年末，户籍老年人口将超过155万人，“十三五”期间户籍老年人口年均增长5万人。
随着南京市人口老龄化程度不断加深，失能、半失能老年人数量持续增加，以照料护理为核心的养老服务需求日益增长。同时，家庭小型化、离散化趋势不断发展，家庭照料护理资源日趋减少，养老服务供需矛盾愈益凸现，加快发展老龄事业已刻不容缓。据测算，2020年南京市养老服务业以及衍生的潜在市场规模将达到500亿元，养老服务以及衍生的相关就业岗位潜在需求将超过6万个以上。在经济下行压力加大的背景下，养老服务业正在成为扩大消费、促进就业、推动产业结构优化升级、拉动经济增长的基础性产业和未来服务业的先导型产业。
南京市加快老龄事业发展在面临许多困难和问题的同时，也面临不可多得的历史性机遇：
一是国家高度重视。近年来国家相关政策密集出台，对老龄事业的重视达到前所未有的高度。2016年5月，中央政治局就人口老龄化的形势和对策举行集体学习；2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，并以国务院办公厅名义下发（国办发〔2016〕91号）；去年底，我省还出台《江苏省养老服务条例》。南京市政府把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，提出建立健全基本公共服务体系，优先发展社会养老服务。落实税费优惠、制定了财政补助、投融资、土地供应、医疗保障等优惠政策。
二是社会积极参与。伴随着人口老龄化程度的不断加深与对社会经济的影响的逐渐显现，市场与社会对人口老龄化的关注程度与参与程度逐年提高。
三是养老水平提高。基本养老保险制度、基本医疗保险制度、社会救助制度与社会福利制度更加健全，保障水平不断提高。
四是硬件基础雄厚。“十二五”期间社会养老服务设施建设进展迅猛。目前已建成大规模、高标准、功能完善的养老机构30家，床位10000张。
五是科技支撑有力。移动互联网、云计算、大数据、物联网、智能穿戴设备等技术的发展，为发展面向居家老人、社区及养老机构的传感网系统与信息平台，并在此基础上提供实时、快捷、高效、低成本的物联化、互联化、智能化的养老服务，为养老服务业态创新提供了有力的信息和技术支撑。
六是医疗资源富足。2014年末共有各类卫生机构2383家，其中医院、卫生院207家，疾病预防控制中心17家，妇幼卫生保健机构14家。年末各类卫生机构共有病床4.36万张，其中医院、卫生院床位3.91万张。各类卫生机构共有卫生技术人员6.20万人，其中执业（助理）医师2.16万人，注册护士2.73万人。全市累计建成社区卫生服务中心（卫生院）、社区卫生服务站659个，村卫生室193个。社区卫生服务城市人口覆盖率达到100%。城乡15分钟健康服务圈基本形成。
二、指导思想、基本原则与发展目标
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局和南京建成“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”目标，把不断满足老年人的需求作为出发点和落脚点，大力推进养老保障供给侧改革，充分发挥政府主导、社会力量主体、市场在资源配置中的应有作用，努力使老龄事业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。
（二）基本原则
1．坚持深化改革
践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快转变政府职能，破解发展难题，厚植发展优势，以解决深层次问题和激发各类服务主体活力为导向，创新和完善体制机制，努力处理好政府、社会、市场三者间关系，减少不必要的行政干预，加大政策支持和引导力度，加强监督管理，完善社会治理，创新服务供给方式，提高服务质量和效率。
2．坚持保障基本
进一步厘清政府、市场、社会、家庭与个人在老年人经济保障、医疗保障与服务保障中的责任定位与责任边界，进一步健全社会基本养老保障、基本医疗保障与基本服务保障制度。以政府为主导、充分发挥社会力量作用，面向所有老年人提供基本养老服务。着力保障高龄、失能、失智、失独等特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。推动“居家—社区—机构”养老实现“三位一体”，无缝对接。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。
3．坚持统筹发展
统筹老龄事业与经济社会、人口老龄化协调发展，老龄事业与老龄产业协调发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行基本型服务和个性化服务相结合。统筹规划城乡和区域养老服务布局，促进基本养老服务均衡发展。统筹各类养老资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的融合发展。全面建立为老服务等级制度，鼓励和吸引更多的社会工作专业人才进入养老服务领域。
4．坚持市场推动
坚持政府托底、社会参与、市场推动。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务产业。通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给，满足养老服务多样化、多层次需求。
5．坚持精准服务
推进供给侧结构性改革，由注重数量规模向注重质量效能转变，由注重普通床位增加向注重护理型床位增加转变，由注重硬件建设向完善软件建设转变，由一般服务向精准服务、急难服务、有效接续服务转变，优化养老服务体系建设空间布局，提升养老服务科技支撑水平，实施养老服务的精细化和网络化。
（三）发展目标
——进一步完善社会养老保障制度。全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度。社会养老保障水平稳步提高，城乡老年人全面达到小康生活水准。
——进一步完善老年人医疗保障体系。提高医疗保障和健康服务水平。人均预期寿命在目前较高的水平上继续逐年提高。
——进一步完善养老服务体系。进一步完善政府主导、制度保障、社会主体、市场运作、产业融合、民政托底、适度普惠、家庭尽职、互助互济，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息服务为辅助，功能全面、服务优良、覆盖城乡的多层次养老服务体系。统筹规划建设公益性养老服务设施，支持面向失能老年人的老年养护院、社区日间照料中心等设施建设。基本适应日益增长的养老服务需求。每千名老人拥有养老床位达到50张。
——积极推动医疗卫生和养老服务相结合。符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系基本建立，医疗卫生和养老服务资源实现有序共享，覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成，基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力明显提升。
——全面放开养老服务市场。通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。
——加强老年文化教育体育事业与产业建设。老年文化、教育和体育健身活动更加丰富多彩。基本形成覆盖广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局。以各种形式经常性地参与教育活动的老年人口占老年人口总数的20%以上。
——全面推行老年人宜居环境建设。城乡建设涉老工程技术标准规范、无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设规划标准。
——加强为老服务人才队伍建设。实施养老护理人员培训计划，加强专业化养老服务护理人员和管理人才队伍建设。
——开发与合理利用老年人力资源。通过“年轻老年人为高龄老年人”服务、“搭伴养老”、“时间银行”等形式，开发与合理利用老年人力资源，实现老年互助养老。
——加强老年人社会治理。通过制定并实施《中华人民共和国老年人权益保障法》办法等，进一步完善相关法律法规，加强老年人权益保护，弘扬敬老、养老、助老社会风尚。基层老龄协会覆盖面达到95%以上，老年志愿者数量达到老年人口的15%以上。
三、主要任务
（一）保障基本，完善老年社会保障
1．进一步完善基本养老保险制度
完善企业职工基本养老保险制度，实施机关事业单位工作人员养老保险制度改革，实现城乡居民基本养老保险制度全覆盖；推进城乡养老保险制度有效衔接，稳步提高基本养老保险待遇水平。发展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用。
2．进一步完善基本医疗保险制度
进一步完善基本医疗保险制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平，减轻老年人的医疗费用负担。完善职工医保门诊政策，引导常见病、多发病、康复护理患者首诊在基层、转诊到基层；统一职工医保退休人员缴费年限；做好各项制度间的衔接，加快实现医保关系转移接续和医疗费用异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，改革付费方式。进一步完善重特大疾病保障机制，积极发展补充医疗保险和与健康管理、养老服务业等相关的商业健康保险。
3．继续老年长期护理保险探索
贯彻落实十八届五中全会提出了在“十三五”期间探索建立长期护理保险的任务部署。满足老年人长期护理需求，保障其安度晚年生活，让老年人有尊严地老去，并化解家庭护理经济风险，促进家庭的和谐稳定与家庭功能的有效发挥。
4．加强对困难老年人的社会救助
完善城乡最低生活保障制度，将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围。根据经济社会发展水平，适时调整最低生活保障和特困供养人员供养标准。完善城乡医疗救助制度，着力解决贫困老年人的基本医疗保障问题。完善临时救助制度，保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活。进一步完善独生子女病残死亡家庭特别扶助制度、失地老人生活补贴制度、城镇“三无”与农村“五保”老人供养制度、低收入人群困难补贴制度。
5．推进适度普惠的老年人社会福利制度
积极探索适合国情的社会福利发展模式，发展适度普惠型的老年社会福利事业，进一步完善政府为特殊困难老年人群购买服务的相关政策与老年人优待办法，积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。进一步完善包括尊老金在内的普惠型高龄老人社会福利制度，探索建立家庭成员养老服务补贴制度。规范老年人意外伤害保险和服务补贴。进一步完善养老服务信息费补贴制度。
（二）医养结合，推进老年健康服务发展
1.建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制
鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的协议合作，建立健全协作机制，本着互利互惠原则，明确双方责任。医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。养老机构内设的具备条件的医疗机构可为老年人的后期康复护理提供相关医疗服务。鼓励二级以上综合医院与养老机构开展对口支援、合作共建。通过建设医疗养老联合体等多种方式，整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康和养老服务。
2.支持养老机构开展医疗服务
养老机构可根据服务需求和自身能力，按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等，也可内设医务室或护理站，提高养老机构基本医疗服务能力。养老机构设置的医疗机构要符合国家法律法规和卫生计生行政部门、中医药管理部门的有关规定，符合医疗机构基本标准，并按规定由相关部门实施准入和管理，依法依规开展医疗卫生服务。卫生计生行政部门和中医药管理部门要加大政策规划支持和技术指导力度。养老机构设置的医疗机构，符合条件的可按规定纳入城乡基本医疗保险定点范围。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构规范开展疾病预防、营养、中医调理养生等非诊疗行为的健康服务。
3.推动医疗卫生服务延伸至社区和家庭
充分依托社区各类服务和信息网络平台，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。发挥卫生计生系统服务网络优势，为老年人建立健康档案，并提供健康管理服务。鼓励为社区高龄、重病、失能半失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有难度的老年人提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。推进基层医疗卫生机构与社区、居家养老结合，与老年人建立签约服务关系，为老年人提供连续性的基本医疗卫生服务。提高基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力，规范为居家老年人提供的医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。到2020年，65岁及以上老年人健康管理率达70%。
4.鼓励社会力量兴办医养结合机构
鼓励社会力量针对老年人健康养老需求，通过市场化运作方式，举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。在制定医疗卫生和养老相关规划时，要给社会力量举办医养结合机构留出空间。按照“非禁即入”原则，凡符合规划条件和准入资质的，不得以任何理由加以限制。整合审批环节，明确并缩短审批时限，鼓励有条件的地方提供一站式便捷服务。通过特许经营、公建民营、民办公助等形式，支持社会力量举办非营利性医养结合机构。支持企业围绕老年人的预防保健、医疗卫生、康复护理、生活照料、精神慰藉等方面需求，积极开发安全有效的食品药品、康复辅具、日常照护、文化娱乐等老年人用品用具和服务产品。
5.鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展
鼓励地方因地制宜，采取多种形式实现医疗卫生和养老服务融合发展。统筹医疗卫生与养老服务资源布局，重点加强老年病医院、康复医院、护理院、临终关怀机构建设，公立医院资源丰富的地区鼓励部分公立医院转型为康复、老年护理等医疗机构。提高综合医院为老年患者服务的能力，有条件的二级及以上综合医院要开设老年病科，做好老年慢性病防治和康复护理相关工作。提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。全面落实老年医疗服务优待政策，医疗卫生机构要为老年人特别是高龄、重病、失能及部分失能老年人提供挂号、就诊、转诊、取药、收费、综合诊疗等就医便利服务。有条件的医疗卫生机构可以通过多种形式、依法依规开展养老服务。鼓励各级医疗卫生机构和医务工作志愿者定期为老年人开展义诊。充分发挥中医药的预防保健特色优势，大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品。
（三）深化改革，促进养老服务事业和产业发展
1．加快推进居家养老服务的多元化发展
依托非政府组织、社区组织、企业和社区医院等多种供给主体，建立健全市、区、街镇、社区（村）等不同层次的居家养老服务网络，满足多层次的居家养老服务需求。鼓励社会中介组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务，提供日常生活、医疗保健、精神生活、法律咨询等养老服务需求。重点支持有实力且运作规范的家政服务企业承担居家养老服务任务，为有需求的老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务，完善居家养老服务体系。
2．加快推进社区养老服务的便利化发展
依托社区综合服务设施，整合社区服务资源，按照有关标准建设老年人日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施。创建一批服务设施完善、信息网络健全、管理服务规范的养老服务示范社区。努力使符合标准的老年人日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，所有街镇和60%以上的农村社区建设包括居家养老服务在内的社区综合服务设施和站点。鼓励家政服务企业参与社区养老服务体系建设，丰富养老服务内容，拓展养老服务项目，增强社区养老服务功能，提供便捷的养老服务。
3．加快推进机构养老服务的特色化发展
鼓励各类市场主体针对养老服务需求，通过市场化运作方式，参与机构养老服务体系建设。制订城市总体规划、控制性详细规划时，要分区分级规划设置养老服务设施。鼓励扶持民办养老服务机构发展，全面推进养老机构向社会延伸服务，形成理疗、美食、休闲、娱乐、健身等各具特色的集中养老服务模式，探索景区养老、生态养老、田园养老等集聚式养老发展模式。
4．加快推进养老服务的信息化发展
依托已建的老年服务网络等现有信息服务资源，建立统一的养老服务信息平台。全面调查老年人基本现状和养老服务需求，规范收集养老服务行业基础数据；按照“分类建档、分层服务”的原则，为每位老年人建立个人服务需求档案；提供养老服务信息咨询服务，对接老年人服务需求和各类社会主体服务供给；为困难高龄老人、低收入失能老人免费配置电子呼叫设备；完善老年人发生意外监控和紧急呼叫服务设施，提高服务的便捷化和可及性；支持养老机构建立以采集老年人信息、服务缴费、日常管理的信息系统；鼓励养老服务企业加强信息管理系统建设，提升养老服务能力。
5．加快推进养老服务的融合发展
一是推动居家养老与社区养老的融合。充分发挥社区一对多的优势，鼓励个人利用家庭资源在社区开展助老服务，倡导邻里相助和结对帮扶。推动社区养老服务进家庭，探索建立健康老人参与社区志愿互助服务的工作机制，逐步形成居家养老为基础，社区养老为补充的融合发展模式。
二是推动居家养老服务、社区养老服务与机构养老服务的融合。发挥居家养老、社区养老和机构养老的各自优势，取长补短，开展互利合作，逐步实现居家养老、社区养老和机构养老在服务对象、服务信息、服务人员、服务标准和服务管理等方面的共享。
三是推动养老服务与医疗卫生的融合。推进医养结合，构建居家养老与医疗相互融合的服务模式。鼓励有条件的医疗机构为患有严重疾病的老年人提供上门服务。支持有条件的综合医院派出医护人员走进社区，普及专业性知识。引导养老服务机构和医疗服务机构合作，开展养老服务人员培训，提高老年人健康管理服务水平。建立养老服务机构与医疗、保健机构长期稳定的契约合作关系，通过调整卫生资源配置，利用技术设备，为老年人提供日常医疗保健和咨询服务。
四是推动养老服务与关联行业的融合。鼓励住宿、餐饮、居民生活服务、批发、零售等行业针对老年人的特殊需求，及时提供有效的服务；支持生产企业针对老年人的需求，研发、生产老年人的适用产品。
6．加强与规范金融支持养老服务业发展
充分认识做好养老领域金融服务的重要意义。坚持市场主导，政策扶持；坚持因地制宜，分类服务；坚持突出重点，注重实效。大力完善促进居民养老和养老服务业发展的多层次金融组织体系，积极创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务，支持拓宽有利于养老服务业发展的多元化融资渠道，推动完善养老保险体系建设，优化保险资金使用，着力提高居民养老领域的金融服务能力和水平，加强组织实施与配套保障。
（四）和谐共融，提升老年家庭和宜居环境建设水平
1．为支持家庭养老创造环境
引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。推动和扶持老年人家庭无障碍改造。制定家庭养老支持政策，完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件；健全家庭养老照料服务扶持政策和支持体系；完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，落实城镇独生子女父母年老奖励政策，建立奖励扶助金动态调整机制。弘扬孝亲敬老传统美德，提倡亲情互助，营造和谐的家庭氛围，努力建设老年温馨家庭，发挥家庭养老应有的作用，提高老年人居家养老的幸福指数。
2．加强老年服务设施适老规范建设
以老年服务机构适老化建设标准为抓手，规范与引领老年服务机构适老化标准建设。到2020年80%的老年服务机构达到适老标准建设要求。完善涉老工程建设技术标准体系和实施监督制度，对现行老龄设施工程建设技术标准规范进行全面梳理、审定、修订和完善，在规划、设计、施工、监理、验收等各个环节加强技术标准的实施与监督，形成有效规范的约束机制。在城乡规划建设中，充分考虑老年人需求，加强街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设，着力改善老年人的生活环境。通过新建和资源整合，缓解老年生活公共基础服务设施不足的矛盾。利用公园、绿地、广场等公共空间，开辟老年人运动健身场所。加快老年活动场所和便利化设施无障碍建设，突出高龄和失能老年人居家养老服务设施、环境的无障碍改造，推行无障碍进社区、进家庭。加快对居住小区、园林绿地、道路、建筑物等与老年人日常生活密切相关的设施无障碍改造步伐，方便老年人出行和参与社会生活。
3．推动老年友好型城市和老年宜居社区建设
创新老年型社会新思维，进一步树立老年友好环境建设新理念。进一步完善建设老年友好型城市、老年宜居社区指南，发挥典型示范作用。
4．完善老年社会治理
进一步发挥政府老龄工作机构在老龄事业发展中的作用。进一步完善城乡社区老龄工作机制。加强基层老年协会规范化建设，充分发挥老年人自我管理、自我教育、自我服务和服务社会的积极作用。充分利用社区资源面向全体老年人开展服务，切实把为退休老年人服务工作纳入社区服务范围。推进街镇、社区劳动保障工作平台建设，为退休人员提供方便、快捷、高效、优质的服务。
5．加强老年人权益保障
进一步加快老年人权益保障法制化进程，开展执法检查和普法教育，提高老年人权益保障法制化水平。加强老年人社会保护工作，把高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全的老年人列为社会维权服务重点对象。建立“市—区—街镇—社区（村）”四级法律援助网络。加强对养老机构服务质量的检查、监督，维护老年人的生活质量与生命尊严，杜绝歧视、虐待老年人现象。拓展老年人维权法律援助渠道，扩大法律援助覆盖面，开展老年人法律服务活动，重点围绕生活中涉及老年人的医疗、保险、救助、赡养、婚姻、继承、遗产公证、房屋等相关法律问题开展法律服务。加大对侵害老年人权益案件的处理力度，切实保障老年人的合法权益。
6．加强社会尊老敬老的传统美德教育
大力弘扬中华民族尊老敬老的传统美德，在全社会积极营造敬老、爱老、养老、助老的社会氛围。鼓励和支持各级广播电台、电视台、报刊、门户网站积极开设老龄专栏，加大老年文化传播和老龄工作宣传力度，提升全民参与养老意识。在义务教育中，增加孝亲敬老教育内容，开展形式多样的尊老敬老社会实践活动，营造良好的校园文化环境。
（五）创新驱动，丰富老年人精神文化生活
1．发展老年教育事业
丰富老年教育内容和形式，大力发展城乡社区老年教育，促进普通高校和职业院校开展老年教育，推动老年大学创新发展，运用信息技术推进老年教育，整合文化体育科技资源服务老年教育，融入养老服务助推老年教育，加强老年教育学科建设与人才培养培训，进一步形成积极开发老年人力资源的社会共识，促进老年人学有所成，参与社会。完善老年教育管理体制，引入多元主体的市场机制，推进老年教育机构管办评分离，鼓励社会组织服务老年教育，完善社会公共资源对老年教育开放供给机制。
2．丰富老年人文化活动
围绕社会主义核心价值观，在弘扬敬老文化的同时，积极推进引领老年人积极向上的老年文化建设，鼓励创作老年题材的文艺作品，增加老年公共文化产品供给，组织开展多层次、多样化的老年文化活动。加强农村文化设施建设，提升城市社区文化设施功能。支持老年群众组织开展各种文化娱乐活动，丰富老年人的文化生活。
3．加强老年体育工作
在城乡建设、旧城改造和社区建设中，要安排老年体育健身活动场所。加强老年体育组织建设，根据老年人的特点与兴趣爱好，开展形式多样的群众文化体育活动，鼓励老年人积极参与。经常参加体育健身的老年人达到50%以上。
4．鼓励老年人社会参与
注重开发老年人力资源，支持老年人以适当方式参与经济发展和社会公益活动。健全政策措施，搭建服务平台，支持老年专业技术人员更好地发挥作用。重视发挥老年人在社区服务、关心教育下一代、调解邻里纠纷和家庭矛盾、维护社会治安等方面的积极作用。不断探索“老有所为”的新形式，积极做好“银龄行动”组织工作，广泛开展老年志愿服务活动，老年志愿者数量占老年人口的15%以上。
（六）提升水平，加强人才培养与科学研究和专业评估
1．加强知识普及教育
针对当前老年人家庭普遍缺乏老年疾病早期识别和康复护理知识的现状，加大对老年人及其照料者的健康教育和护理知识培训。在健康素养促进活动中，注重以有效的方式在老年人群中普及精神卫生保健知识，让老年人保持积极乐观的心理状态。医院医生除治疗外，还应有意识地普及科学、适度的治疗理念和死亡教育等知识。社区护理人员除了要掌握老年病人专业护理服务技能外，同时还应具备健康教育知识，以帮助老年人了解疾病预防相关知识，提高自我保健意识，以履行“预防疾病、珍爱生命、减轻痛苦、促进健康”的专业职责。
2．加强老年学科教育
按照老龄事业发展规划和重点发展领域，统筹部署职业教育、高等教育学科专业设置，培养技能型、应用型、复合型人才，做好人力资源支撑，服务老龄事业发展。有条件的普通高校和职业学校，在相关专业开设老年学、老年护理学、老年心理学、老年社会学、临终关怀等课程。
3．加强专业人才培养
要做好老龄服务工作，关键是提高服务人员专业化水平。加强对社区居家养老服务工作人员的业务培训，聘请具备资质的高校、医院或社区专业人员开辟培训基地，形成养老服务人员定期培训制度，加快养老护理员、老龄产业管理人员的培养，确保养老服务人员对保健、护理、康复知识和技能有基本的掌握。根据国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和职业资格认证工作。提高养老服务人员的工资待遇和职业社会认可度。政府帮助社区建立一支稳定的志愿者队伍，构建一套完善的志愿者培养体制，大力发展为老年人服务的志愿者队伍和社会工作者队伍，鼓励社会各个群体加入到志愿者队伍当中，从而为社区养老事业的发展提供强有力的人才保障。政府可以通过整合方式或构建政府购买机制来实现辖区内的机构（如养老机构、医疗机构、老年大学、企事业单位）资源共享，为社区居家养老服务提供更多的专业化服务。鼓励有条件的老年养护机构利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员提供居家养老服务，发挥示范、辐射、带动作用。
4．加强老龄科学研究
充分发挥高校、医院和科研机构的作用，开展应对人口老龄化战略研究，进一步完善南京市老龄事业中长期发展规划。做好老年人生活状况追踪调查，开展区域性应对人口老龄化战略研究工作，为制定老龄政策提供决策依据。开展老年服务人才培养、老年文化建设、养老服务项目、各类服务标准和老年服务机构运营管理实操等研究，促进科研成果的运用和转化，为制定老龄事业发展战略决策和提高养老服务质量和效率，提供可靠的理论支撑。
5．加强专业评估
建立政府购买养老服务评估机制。建立并推行第三方评估制度，把评估结果与等级评定、政府补贴、奖惩实施相结合。对老年人生活自理能力、经济能力和家庭照顾能力进行评估，准确界定政府购买养老服务对象。
6．开展国际交流与合作
广泛开展双边、多边国际交流，增进相互了解，深化国际合作。积极研究借鉴国外应对人口老龄化的理念、经验和做法。
四、重点工程
（一）推进养老服务资源集成工程
推进家院互融服务，整合居家养老和机构养老服务资源，使居家老人享受到养老机构的多样化、专业化照料与服务，机构养老的老人更好地融入社区。创新“互联网+养老服务”模式，依托养老服务信息管理系统，智慧养老云服务网站、助老呼叫中心等服务资源，建立完善“智能养老”服务平台，实现全市“12349”平台的联网互动，为老年人提供高效便捷的服务。
（二）城市小区适老设施改造工程
现有城市配套服务设施难以应对快速发展的人口老龄化的客观要求。按照《南京市居住区公共配套设施规划建设监督管理办法》（宁政发[2015]22号），依据养老设施专项规划、控制性详细规划和《南京市公共设施配套规划标准》（NJGBC01-2015）,以居住社区和基层社区为管理单位，在居住社区中心集中建设社区一站式居家养老服务中心、老年人日间照料中心（日托所）和社区养老院，在基层社区中心配建居家养老服务站。在居住社区规划条件中，明确须设置的各项养老设施项目、最小用地、建筑规模、功能布局、出入口等设置要求及建设时序，配建的养老服务设施应与首期项目“同步审定规划设计方案、同步核发建设工程规划许可、同步规划验收”。配套养老服务设施要以成套为原则，成套建筑面积低于配建标准的，不足部分可以在土地出让合同里约定通过货币补缴等方式解决。探索在城市新建社区中布局建设综合性养老服务设施，合理配置小型化的社区护理型养老机构。加大社区公共设施适老化改造力度，支持鼓励多层旧住宅加装电梯。老城区和已建成居住区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，各级财政要安排资金投入，限期通过购置、置换、租赁等方式达到养老服务设施建设要求。2020年基本实现城市小区配套养老服务设施达标。
（三）老年人基本公共服务工程
养老服务引导示范至关重要。开展养老服务示范工程，需要着力做好打造七项具体示范项目：
——养老机构示范项目。要制定《示范性养老机构建设标准》。要打造至少一家在硬件建设、设施设备、机构制度建设、队伍建设、服务流程、机构文化、职工文化、院民文化、院区绿化和美化等具有示范引领作用的养老机构。
——日间照料中心示范项目。要制定《示范性日间照料中心建设标准》。要在每个区建设1个集生活照料、家政服务、配送餐、文娱活动、日间托老、康复保健、心理慰藉、信息支援、紧急援助为一体的日间照料服务示范中心。
——老年人协会示范项目。要在每个区培育至少一个示范性老年协会。示范性老年协会应有完善组织机构、健全的协会章程，能实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，发挥示范性基层老年协会在基层养老服务的辐射作用；有固定活动场所和办公场所，有专人管理和管理制度；配置必需的文化娱乐和健身设施，为开展适宜基层老年人文体娱乐活动提供条件；能定期组织开展形式多样、老年人喜闻乐见的文体娱乐活动，满足老年人的精神文化需求；有多渠道经费来源，确保基层老年协会能够正常运行和持续发展。
——养老服务组织示范项目。要在每个区打造一个示范性养老服务组织，强化其居家助老、社区托老、专业支撑、技能培训、信息管理等方面的示范引领作用。
——志愿者助老示范项目。要在每个区至少建设一个示范性志愿服务基地。要以专业性助老志愿服务组织为主体，以低龄、健康老人服务高龄、失能失智老人为补充，建立“一助一”长期结对服务，开展常态化志愿者助老服务行动。要探索建立“时间银行”制度，进行志愿服务储蓄。
（四）医养结合示范服务工程
医养结合服务的总体目标是：以老年人为本，实现基本养老公共服务应保尽保，在社会养老服务体系中让老年人得到连续、适宜、规范、便捷的基本医疗服务。
医养结合服务的基本思路是：以社区卫生服务中心为载体，积极吸引和利用社会力量参与，承担起对养老机构、社区托养机构以及居家老人的医疗服务支撑，实现社区内各类老年群体医疗服务全覆盖。
机构养老工作路径是：一是鼓励有一定规模与条件的养老机构、居家养老服务中心内设医疗机构，符合条件的纳入医保定点范围；不具备内设医疗机构条件的，应与基层医疗服务机构建立合作关系，与老年人家庭建立医疗契约，为社区老人建立健康档案，开展健康体检、保健咨询、上门巡视等服务，为老人就医提供方便。二是由社区卫生服务中心为养老服务机构提供服务。三是推进老年护理床位建设。
二级以上综合医院要增加老年病床数量。鼓励医疗机构转型或增设老年护理机构，符合条件的可享受养老机构补贴。
（五）智慧养老服务工程
遵循政府引导、社会参与，创新发展、扩大消费，统筹规划、资源整合，服务为本、均等覆盖的原则，加强智慧社区建设，推进互联网、物联网等信息技术在养老服务和社区服务领域的广泛应用，更好地满足养老服务和社区服务需求，释放信息消费潜力。推进社区服务信息化建设，创新基层社会管理方式，增强社区服务群众能力，扩大社会力量参与，完善社区信息消费环境。
（六）健康养老服务工程
加强健康服务体系、养老服务体系和体育健身设施建设，大幅提升医疗服务能力，形成规模适度的养老服务体系和体育健身设施服务体系。放宽市场准入，积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程，充分发挥规划引领作用，切实推进健康与养老服务项目布局落地，加大政府投入和土地、金融等政策支持力度，加快建设健康与养老服务工程，发挥价格、税收、政府购买服务等支持作用，促进健康与养老服务项目市场化运营，加强人才培养交流，规范执业行为，创造健康与养老服务业良好的发展环境。
（七）农村困境老人关爱工程
农村困境老人的生产生活、生命财产安全是社会关注热点，也是养老服务的重点人群。开展农村困境老人关爱工程，要发挥村民自治组织和基层老年人协会的作用，在农村社区设立专职或志愿家庭巡查员和困境老人家庭巡查制度，明确责任人和巡查流程，采取定期上门或电话巡查等方式定期进行困境老年人家庭户情排查。要向居住偏远的困境老年人提供具备紧急呼叫功能的老年手机，及时提供特殊情况的应急服务。要鼓励机关、企事业单位、社会组织、爱心人士结对帮扶困境老人，开展生日和节日走访慰问活动。要充分发挥爱心志愿服务队伍的作用，组织开展为困境老人提供助餐、助洁、助浴、助医、助购以及精神慰藉等生活服务。
（八）老年教育推进工程
开展老年大学示范校创建工程，在现有市级示范校创建活动基础上进一步提升，创建一批全国、全省示范校，充分发挥示范校示范、辐射、引领、服务的作用。开展老年教材建设工程，选推老年优秀教材和编辑出版一批适合不同层次老年人学习需求的教材。开展老年教育成果展示活动，开展系列老年文艺、书画、摄影、才能等展赛，开展文化老人、老年所为奖、老年学习之星等评比活动。开展老年大学师资和管理人员培训工程，培训一大批师资，定期开展教学管理人员培训，加强师资队伍和管理人员队伍建设。
五、保障措施
（一）加强组织领导
要高度重视老龄问题，进一步完善老龄工作体制机制，加强老龄工作。将老龄事业发展作为重要内容纳入国民经济和社会发展整体规划，及时解决老龄工作中的矛盾和问题。明确部门职责，健全政府主导、细化分工、部门尽责、社会参与、全民关怀的老龄工作格局。以“保基本、建体系、出政策”为主线，进一步完善社会基本养老保障制度与新型社会养老服务体系，并在政策法规、财税金融、信贷保险、土地用房、科技应用等方面提供政策支持。以“促落实、抓监管”为核心，狠抓项目、服务、安全、环境、资金方面的监管，为老龄事业良性发展提供组织保障。
（二）加大改革创新力度
进一步解放思想，深化改革，在体制机制、政策制度、工作思路和发展模式等方面加大创新力度，围绕涉老社会保障制度的配套衔接、老龄事业投入机制、政府购买服务方式、老龄服务市场准入与日常监管、民办养老机构扶持政策、社区养老服务资源的综合开发利用、老龄社会组织规范化建设等比较突出的矛盾和问题，深入开展调查研究，逐步完善政策法规制度，创新体制机制。
（三）加大资金投入
将老龄事业发展的各项指标明确纳入全市国民经济和社会发展“十三五”规划。落实促进老龄事业发展的税收政策，政策引导与体制创新并重，调动社会资本投入老龄事业的积极性。大力发展老龄慈善事业。将老龄事业经费列入全市财政预算，建立与老龄事业发展需求相适应的财政投入机制，形成自然增长机制。加大老龄工作经费、政策专项资金、福利彩票公益金等的投入力度。
（四）加强人才队伍建设
加强老龄工作队伍的思想建设、组织建设、作风建设和业务能力建设。加强养老专家人才队伍、养老管理人才队伍与养老服务护理员队伍建设。根据国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和职业资格认证工作。有条件的普通高校和职业学校，在相关专业开设老年学、老年护理学、老年心理学等课程。要对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员，给予相关补贴。2020年实现所有养老护理人员持证上岗，持有初级以上职业资格证书人员占比达到95%以上。大力发展为老服务志愿者队伍和社会工作者队伍。
（五）健全监督检查评估机制
建立养老服务行业准入和退出机制。建立政府购买养老服务评估机制，推行第三方评估，把评估结果与等级评定、政府补贴、奖惩实施相结合。对老人生活自理能力进行全面评估，准确界定政府购买养老服务对象。建立护理评估机制。
（六）学习借鉴国际经验
学习借鉴国外先进经验。把养老、敬老、助老纳入社会管理和公共事务管理范畴，用法律规章规范养老、敬老、助老事业，养老、敬老、助老实行规范化、标准化管理，建立不同层次、不同级别、不同阶段的养老、敬老、助老体系，充分发挥和利用各种社会资源开展养老、敬老、助老工作，完善社会服务支撑体系，建立多样化的养老金保障体系，保障老年人的基本生活，发展老年产业，满足老年人的物质和精神文化需求，注重法制建设，保障老年人的合法权益。
附录1：
