扬发改社会发〔2016〕649号
各县（市、区）人民政府，市各有关部门，各县（市、区）发展改革委、民政局： 为积极应对人口老龄化，加快推进老龄事业发展，提高养老服务水平和质量，根据扬府办发〔2015〕51号“关于做好‘十三五’专项规划编制工作的通知”要求，市民政局编制了《扬州市老龄事业发展“十三五”规划》，现印发你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。扬州市发展和改革委员会扬州市民政局
2016年9月29日
扬州市老龄事业发展“十三五”规划
为积极应对人口老龄化，加快推进老龄事业发展，努力构建与扬州经济社会发展“新常态”相适应的养老服务体系，根据《中国老龄事业发展“十三五”规划》《江苏省老龄事业发展“十三五”规划》和《扬州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划（以下简称《规划》）。一、规划背景（一）发展基础 1.养老服务政策体系初步形成。“十二五”期间，先后出台了《关于加快我市老龄事业发展的实施意见》《关于加强养老服务体系建设的实施意见》《关于鼓励民间资本参与健康和养老服务项目建设和运营的意见》《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》等指导和配套政策文件，在养老设施规划建设、土地供应、政府购买服务、医疗保障等方面，进行了有针对性的制度设计和体制机制创新，为我市老龄事业持续发展提供了良好的政策保障和基础环境。 2.老年社会保障水平明显提高。全面建立了覆盖城乡的城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险、被征地农民基本生活保障和贫困老年人社会救助于一体的社会保障体系，保障范围逐步扩大，保障水平逐步提高。不断提高高龄老人津贴标准，百岁以上老人尊老金达500元/月；实施计划生育家庭奖励扶助和独生子女伤残、死亡的特别扶助金制度。实行居家养老政府购买服务制度，重点为三无、五保、高龄、独居、失能等特殊老年人群体提供每人每月80元-260元的服务补贴；实施“安康关爱”行动，80岁以上老年人意外伤害保险实现全覆盖。 3.养老服务设施建设成效显著。全市已建成各类养老机构98所，养老床位为34505张，占老年人口总数的3.3%。其中护理型床位10352张，占总床位数的30%；社会办床位17856张，占总床位数的52%；落实养老机构建设和运营补贴，市区新增加护理型床位建设补贴为10000元/张。建成社区居家养老服务中心（站）1363个，城、乡覆盖率分别达到100%、84.4%；积极开展养老服务专业技能培训，全市养老护理员1579人，持证上岗率达到90%；建设市养老服务平台，开通“12349”养老服务热线，实现养老服务信息网络全覆盖。 4.老年精神关爱工作更加深入。老年教育与活动设施不断完善，市老年活动中心建成并正式运营。全市老年大学7所，乡镇（街道）、村（社区）老年学校432所；围绕《中华人民共和国老年人权益保障法》《江苏省养老服务条例》等加强宣传，老年维权意识、社会敬老氛围得到增强。全市90%的乡镇（街道）、70%的村（社区）成立了基层老年人协会。加强为老志愿服务队伍建设，全市有13088名志愿者与9026名高龄空巢老人开展结对关爱活动；扎实开展尊老敬老活动，打造“百寿宴”“敬老月”等品牌，营造尊老敬老的社会氛围。（二）“十三五”时期面临的形势 总体上我市养老事业仍处在起步阶段，还存在一些急需解决的问题，也面临发展的重要机遇与窗口。 一是养老服务刚性需求不断增加。据预测，我市60周岁以上老年人口将从2015年108.76万人，占户籍人口总数的23.59％，增加到2020年130万人左右，占总人口的27%左右，人口老龄化、高龄化、空巢化及家庭小型化、失能失智老人占比增多的趋势日益突出，养老产品和服务的总需求急剧增加，对社会保障和民生改善提出了更高要求，也对我市拉动内需、扩大就业、促进经济转型升级提供了新机遇。 二是养老服务的短板急需补齐。对现阶段存在的诸如养老设施用房（用地）保障需要加强、养老事业发展扶持政策需要完善、养老服务资金投入力度需要加大、养老服务队伍素质和待遇需要提高、农村养老服务供给能力需要加强、医养结合需要推进、老年消费市场需要引导和培育等短板，需要在下一阶段的发展中重点解决。 三是科技进步和市场机制完善提供了发展条件。“十三五”期间，我市老龄事业和养老服务业将实现由“温饱型”向“小康型”的加速发展，市场在资源配置中的决定性作用将有效激活，养老需求的多元性、互联网应用的普及和现代服务业的长足发展，为老龄事业和养老服务业的更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展提供了充足条件和巨大空间。 四是着力打造健康中国扬州样本的新要求。“十三五”期间，围绕打造健康中国扬州样本，必将在养老服务业的体制机制改革、政策制度创新、养老市场培育、养老服务消费引导等方面取得新突破。二、指导思想、基本原则、发展目标（一）指导思想 深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五个发展理念和全面建设高水平小康社会为导向，积极应对人口老龄化，以不断满足老年群体日益增长的养老服务需求为落脚点，以打造“健康中国扬州样本”为抓手，坚持改革创新，推动养老服务供给侧改革，激发市场和社会活力，扩大养老服务供给，创新为老服务模式，不断提高养老服务水平和质量，努力提升老年人的获得感、幸福感，为“率先全面建成小康社会，积极探索开启基本实现现代化建设新征程，奋力谱写好中国梦的扬州篇章”奠定坚实的社会基础。 一是坚持保障基本、共建共享。确保托底型养老、扩大普惠型养老、支持社会化养老，实现基本社会养老服务保障的平等共享，增强全体老年人的获得感。 二是坚持多元驱动、合力推进。充分发挥发挥政府的主导作用、社会的主体作用、市场的决定作用、家庭和个人的基础作用，进一步激发社会活力，形成政府、社会、家庭和企业多方驱动的机制，推动老龄事业均衡、协调、健康、多元发展。 三是坚持统筹推进、协调发展。完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局。统筹推进城乡、区域养老服务协调发展，建立健全城乡社会养老公共服务体系；统筹推进家庭养老、社区养老和机构养老的协调发展。统筹推进养老事业、养老服务及养老产业的协调发展。 四是坚持深化改革、创新突破。进一步完善有利于老龄事业科学发展的体制机制，全面推进老龄事业发展的理论、政策、科技、文化创新和医养结合等养老服务供给创新，激发老龄事业活力。（三）发展目标 到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相融合的覆盖所有老年人的养老服务体系；养老、医疗、服务等民生保障制度更加完善，保障水平不断提高；老年人物质精神文化生活显著提高；健全和完善老龄工作体系，建立职能明确、行动高效、密切配合、社会参与的老龄工作管理服务体系；健全老年维权和社会服务机制，进一步提高老年人优待服务水平；大力发展老龄产业，形成初具规模的老年产业发展体系。 ——健全老年社会保障。缩小老年社会保障的阶层差距、城乡差距，推动老年社会保障公平、可持续发展；健全老年医疗保障、老年长期护理保险制度。 ——完善居家养老服务。城乡社区居家养老服务中心实现全覆盖，标准化社区居家养老服务中心建成率分别达到80%、40%；街道日间照料中心或托老所实现全覆盖，城区老年人助餐服务基本全覆盖，居家养老呼叫服务和应急救援服务信息网络全覆盖。 ——推进机构养老建设。千名老年人拥有养老机构床位数达到40张；社会投资兴办或经营的养老机构床位数占养老床位总数的70%以上。养老服务人员参加岗前培训率达到100%，持证上岗率达到90%以上。 ——深化医养融合发展。各县（市、区）建有一所以上养老护理院；护理型床位占养老服务机构床位总数50%以上；社会力量举办的医养融合养老服务机构占总数50%以上；50%的城市社区和有条件的农村社区要设立适合老年人的康复场所。三、主要任务（一）老年社会保障 1.完善养老保险制度。全面实施城乡居民基本养老保险制度，健全职工基本养老保险个人账户制度，逐步完善基本养老金自然增长机制；及时执行渐进式延迟退休年龄政策，积极发展职业年金、企业年金、商业养老保险；提高计划生育家庭养老保障能力，加大对计划生育特别扶助对象家庭经济扶助力度；扩大老年人意外伤害保险参保范围，提高赔付标准。 2.完善医疗保障制度。将符合参保条件的老年人纳入城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险制度范围。到2020年，参加城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险的老年人，医保政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到85%和75%左右。稳步提高医疗保险筹资标准和保障水平，减轻参保老年人群的医疗负担；完善城乡医疗救助制度，为低收入、无收入的老人提供基本医疗保障；建立健全大病医疗保险、失能住院老年人长期照护的保障制度。实现医疗保险省内就医联网结算，方便老年人跨市（县）就医。 3.完善困难老年人救助制度。完善城乡最低生活保障制度，将符合条件的老年人全部纳入保障范围；落实农村“五保”和城市“三无”老年人供养政策，建立财政保障机制，实现应保尽保，完善供养标准增长机制；将城镇户籍居民低收入住房困难家庭的纯老年人户优先纳入廉租住房保障范围。 4.完善老年社会福利制度。加大对老年福利事业的投入，推动老年社会福利由补缺型向适度普惠型转变，促进基本养老服务均衡发展；修改完善老年人优待办法，不断拓展优待范围，丰富优待内容，实现异地老年人来扬居住享受同城老年优待；根据经济社会发展水平，适时扩大老人尊老金优待范围、提高发放标准，加大老年人普惠力度。（二）老年健康保障 5.加强老年医疗机构建设。将老年专业医疗机构建设纳入各地卫生事业发展规划，加强老年康复中心、老年病医院和综合医院老年病科建设，力争二级以上综合医院都开设老年病科。鼓励乡镇卫生院、社区卫生服务机构发展老年医疗护理服务特色科室，鼓励和支持社会力量举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。2020年，全市建成二级老年病专科医疗机构2家以上。 6.推进医养融合创新发展。全面加强养老机构医疗能力建设，全市100%的养老机构按照标准内设医务室或与医疗卫生机构签订医疗服务合约。鼓励养老机构和日间照料中心按标准设立护理站，构建养老、医护、康复、临终关怀服务相互衔接的服务模式，实现养老机构和医疗卫生机构便捷对接；大力拓展医疗机构为老服务功能，推动基层医疗卫生机构开展家庭医生签约式服务，为行动不便的居家老年人提供上门服务。开展老年人免费健康体检，普遍建立老年人健康档案，65周岁以上老年人健康管理率达到70%以上。 7.探索长期护理保险。积极探索建立失能老年人长期护理保险制度。按照政府主导、社会参与、专业运作、责任共担的机制和收支平衡、可持续发展的要求，探索多方筹资的长期护理保险模式，建立失能老年人长期护理需求等级评估标准和使用规范，保障老年人长期护理服务需求。（三）养老服务保障 8.统筹养老服务设施规划和建设。加强社区养老设施建设，按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施，新建和已建住宅区分别按照每百户20-30和15-20平方米的标准配套养老服务用房；大力推进社区小型化、专业化、连锁化、嵌入式养老机构建设，满足老年人就地养老的需求。加大养老机构床位结构调整力度，重点发展护理型养老床位，满足失能、半失能老年人机构养老的刚性需求。推进公办养老机构改革，充分发挥公办养老机构托底功能，重点保障城乡五保老人、低收入或经济困难的失能半失能老人的基本养老服务需求。开展服务项目和设施安全标准化建设。 9.推进社区居家养老服务。大力推进城乡标准化社区居家养老服务中心建设，提升社区居家养老服务中心功能，优先满足老年人助餐、日间照料等基本服务需求，逐步向其他服务拓展，实现养老服务供给与老年人需求的精准对接。加强社区老年人助餐点建设，支持社会力量举办连锁中央厨房。加强街道老年人日间照料中心建设，重点为高龄、空巢、独居、半失能老年人提供日间照料和短期托养服务。到2020年，全市建成街道级日间照料中心14个，城乡标准化居家养老服务建成率分别为80%、40%，老年人助餐服务全覆盖。 10.创新农村养老模式。出台农村留守老人关爱服务相关政策，按照城乡一体化要求，加速城镇与农村之间养老服务资源和要素的流动，做好各项配套制度衔接。充分利用农村闲置的学校、村“两委”用房、医院用房、乡镇敬老院等资源，按照公建民营、民建民营、委托合作等形式，在满足五保对象集中供养需求的前提下向社会开放，拓展社会寄养、日托照料等多种功能，逐步向区域性养老服务中心转型。 11.加快推进“互联网+养老服务”。建立老年人口状况统计调查和发布制度。依托已建的居家养老网络服务平台，探索建立老龄信息共享和信息化建设协调推进机制，建设涵盖老年人口、为老服务、老龄工作等主要内容的老龄基础信息平台。推动建设老龄信息指标体系，开展涉老大数据建设和应用的试点示范工作，实现涉老数据的高效采集、有效整合和深化运用。支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段与养老服务深度融合，发展老年电子商务，推广使用具有家庭医疗监测、统紧急救援、自动报警等功能的养老服务信息呼叫终端，为老年人提供“一键式”便捷服务。到2020年底，全面实现养老服务信息平台的互联互通，县（市、区）养老服务信息平台（虚拟养老院）实现全覆盖。 12.完善社会养老服务制度。全面开放养老服务市场，鼓励社会力量参与标准化社区居家养老服务中心、街道日间照料中心和助餐点建设运营；完善政府购买居家养老服务补贴办法，全面实现由社会力量承接政府购买居家养老服务，激发养老服务市场活力；鼓励专业机构对养老服务需求进行调查评估，科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级，为广大老年人提供专业定制的养老服务内容；制定社区老人生活照料、精神慰藉、医疗保健等专业化服务的标准化细则。 13.加强养老服务专业队伍建设。鼓励大专院校开设养老服务专业学科，加快推进养老服务相关专业教育；拓展养老服务机构与教育机构之间的合作渠道，落实养老从业人员保险、奖励和补贴制度，逐步健全养老服务行业相对合理的薪酬调整机制，提升养老服务职业化、专业化、规范化水平；扶持养老专业人才参与养老服务市场化运营，为养老服务人才创业提供便捷服务，享受同等扶持补助政策；制定为老服务人才激励政策，建立健全为老服务志愿者管理工作，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。（四）老年宜居环境 14.建立健全家庭养老支持政策。探索建立家庭养老保障和照料服务扶持政策，通过家庭设施适老化改造补贴政策，子女护理技能免费培训和补贴政策，有利于家庭养老的税收和住房政策，老年人随子女迁移的户籍政策，子女照料失能半失能老人的带薪休假制度等，鼓励老年人家庭养老。发挥村（社区）居民自治和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任；组织开展爱心储蓄、邻里互助、志愿帮扶活动，为高龄、空巢、独居老年人解决实际生活困难。 15.开展老年宜居社区建设。在城乡规划建设中，充分考虑老年人需求，加强街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设，着力改善老年人的生活环境。对新建住宅项目应充分考虑老年人对社区无障碍公共设施、公共绿地、老年人专用公共休息区、老年人体育健身设施、养老服务用房等方面的需求；对老旧小区，按照方便实用、就近就便、功能配套、资源整合的要求，推进老旧小区适老公共设施改造。有序开展与我市老年人口比例匹配、软硬件服务配套完善、符合老年人生活需要、满足居家养老和社区养老需求的住宅小区（社区）的建设和改造，十三五期间，每年至少启动1个新建适老住区和1个既有住区适老化改造试点项目。 16.完善老年人权益保障机制。强化法制宣传，积极推动《老年人权益保障法》的贯彻落实，提高老年人维权意识；依托乡镇（街道）司法所、派出所、法庭以及各类法律服务机构，设立老年法律服务网点，建立市、县、乡三级老年维权网络，严厉打击侵犯老年人人身安全和合法权益的违法犯罪行为；设立涉老案件“绿色通道”，为老年人提供司法救助“一站式”服务，减免困难老年人维权费用；加强对养老机构等涉老重点场所和设施的安全隐患排查和监管。 17.大力营造孝亲敬老环境。推动孝道文化和老年法律宣传普及，提倡亲情互助，促进家庭和睦、代际和顺，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。将赡养父母行为纳入公民个人社会诚信档案。定期开展敬老爱老助老主题教育活动。努力建设老年温馨家庭，提高老年人居家养老的幸福指数。“十三五”期间，定期开展为老服务先进个人、孝亲敬老模范家庭、助老爱老优秀组织评选和表彰活动。（五）老年产业发展 18.完善老龄产业政策。把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，加大政策扶持和资金支持力度。积极研究相关促进政策，探索建设一批县（市、区）级老年服务产业园区及乡镇（街道）老年服务街区，开发一批适宜老年人居住的住宅小区，集聚各类养老资源要素，加快推进老年服务产业集中区建设。每个县（市、区）至少引进培育1家社区居家养老专业服务组织落地服务，建有社区居家养老服务网络平台。 19.培育老年消费市场。鼓励和扶持开发老年产品，拓展适合老年人多样化需求的特色护理、家庭服务、健身休养、文化娱乐、金融、理财、保险等服务项目。优先发展养老护理、康复保健、社区服务和老年特殊用品等产业。培育一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业，打造一批老龄产业知名品牌。引导老年人更新消费观念和行为，促进老年消费市场的繁荣与发展。 20.引导老龄产业健康发展。发挥老龄产业行业协会和中介组织的积极作用，加强信息服务和行业自律，建立老龄产业诚信管理体系。疏通老龄产业发展融资渠道。加快老年体育健身服务项目和产品的培育。（六）老年人精神关爱 21.加快老年教育事业发展。各级教育行政部门把老年教育纳入终身教育体系，巩固省、市、县老年大学办学成果，改善教学条件，提高教学质量。高等院校要积极参与举办和实施老年教育，鼓励社会力量兴办老年大学，不断扩大老年教育资源。乡镇（街道）要利用社区教育资源，建好老年学校，积极开展社区老年教育。利用广播、电视、互联网等手段办好远程老年大学，为更多的老年人居家接受教育创造有利条件。加强荐读导读，开展伴读关爱活动。到2020年，建成市、县、乡、村四级老年教育办学网络，全市老年人参加各级、各类老年学校学习的人数达到老年人总数的20%以上，市、县（市、区）政府重点支持建设1-2所老年大学，满足老年人的学习需要。 22.丰富老年人文化生活。推动各级各类文化服务设施向老年人免费、优惠开放。宣传、文化、新闻出版等部门组织力量，支持创作老年人喜闻乐见的文艺作品，增加老年公共文化产品供给。积极推动广播、电视、报纸等媒体开设老年专栏、专版，鼓励支持新媒体参与发展老年文化。文化部门积极开展形式多样、丰富多彩的老年文化艺术活动。继续办好百寿宴、老年春晚、群文新作调演等老年文体活动。加强老年人文体活动骨干培训。 23.积极开展老年文化体育活动。抓好老年活动场所建设，县（市、区）建有一所综合性的老年活动中心，乡镇（街道）建有老年活动站，村（社区）建有老年活动室；所有的村（社区）建有老年健身活动场所。健全老年体协组织网络，积极组织老年体育节等符合老年人身心特点的活动。积极推广老年人健身操舞、健身气功、太极拳、健身走等运动项目。各级政府在体育彩票公益金中适度安排一定经费，支持开展老年人体育活动。 24.重视对老年人主动关爱。坚持政府关爱为主导，社会关爱为主体，社区关爱为重点，家庭关爱为基础，推进老年精神关爱工作。实施以“温暖空巢”“心灵茶吧”为主要内容的老年精神关爱示范项目，重点开展老年人心理疏导服务；建立老年人精神关爱服务组织，开展健康保健、心理疾病预防和义诊送诊进社区活动；利用重大节日，开展对百岁寿星及其家庭走访慰问活动；定期开展关爱空巢老人、孤寡老人、贫困老人等活动，为老年人精神慰藉提供帮助。（七）老年人社会参与 25.注重老年人力资源开发。建立老年人才和专家信息数据库。推行终身职业技能培训制度，鼓励老年人参加职业技能培训。积极搭建老年人才市场，把老年人力资源纳入各类人才中介组织和机构服务范围。鼓励专业技术型、职业技能型老年人才参与科学文化知识传播、专业技能传授、科学研究和咨询服务等活动，充分发挥老年人力资源的作用。 26.发挥老年社会组织作用。鼓励和引导公益性、互助性、服务性老年社会组织健康有序发展，支持各类基层老年组织参与公共服务项目的组织实施、参与城乡社区公共事务和公益事业管理。加强基层老年协会、老年人体育协会规范化建设，建立健全市、县、乡、村四级老年人协会组织网络，村（社区）老年人协会建有率达到98%以上。 27.鼓励老年人参与社会发展。在广大老年人中倡导自尊、自爱、自立、自强的理念，引导他们以积极的态度面对老年生活。支持老年人积极参加基层老年协会等各类基层社会组织，广泛参与社会治安、环境保护、纠纷调解、邻里互助等志愿服务，发挥老年人在关心教育下一代工作中的重要作用。深入开展“乐龄工程”。继续推进离退休人员服务管理社会化，实现社区对离退休人员的服务管理与老年人服务社区双向互动。定期开展“老有所为”评比和表彰。（八）老龄科学研究 28.充分发挥高校、医院、科研机构等作用，加强老龄科学相关的研究和老龄科学研究基地建设。制定老年科学发展规划和老年科学研究鼓励政策，完善老年科学体系，加快老年科学人才培养，建立老龄领域重大问题的协调创新研究机制。开展积极应对人口老龄化战略的深化研究。跟踪老龄事业发展全局性、战略性问题，关注老龄工作热点、难点问题，深入实际，开展老龄问题调查研究，为制定涉老政策提供决策依据。四、保障措施 （一）加强组织领导。完善老龄工作机制，健全党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的老龄工作格局。充分发挥各级党委的领导核心作用，加强对老龄工作的战略部署和统筹协调。强化各级政府落实老龄事业发展规划的主体责任。各级老龄工作机构要切实发挥参谋助手、综合协调、组织实施、督促检查职能。各有关部门要在涉及老龄事业的政策法规、财税金融、信贷保险、土地用房、科技应用等方面发挥职能作用，切实加强项目、服务、安全、环境、资金方面的监管，为全省老龄事业良性发展提供组织保障。 （二）加大资金投入。市、县两级财政按本地上年度60岁以上户籍老年人口数，以每人每年不低于40元的标准提取养老服务事业费（不含对“三无”、“五保”老人的保障经费以及尊老金），用于养老服务体系综合建设，形成自然增长机制，其中：每人每年不低于6元的标准安排老年活动经费和老年教育经费，用于老年人精神关爱活动开展。增加福利彩票公益金投入，落实中央关于福利彩票公益金50%以上用于养老服务的规定。鼓励社会资金、慈善捐赠支持养老服务体系建设，形成多元化投入机制。 （三）加强老龄宣传工作。利用报刊、电视、电台等媒体，广泛开展人口老龄化形势和有关理论方针政策的宣传，开展尊老敬老助老教育活动，将尊老敬老道德教育纳入文明创建规划，作为公民道德建设、党员干部教育、中小学德育教育和村规民约的重要内容，提升全社会的老龄意识、敬老意识。充分利用重阳节等传统节日，开展系列爱老助老活动，营造敬老爱老助老良好的社会氛围。 （四）加强督促检查。各级、各部门要加强工作绩效考核，确保责任到位、任务落实。建立养老服务业指标评估体系，采取自查、督查、社会第三方评估并举的方式，开展年度和规划中期评估检查，做到公平公正公开，并向社会公布评估结果及报告，鼓励表扬成绩突出的先进单位和个人。